L'état d'urgence a débuté au Portugal le 19 mars à 00h00, en application du décret du Président de la République n° 14-A/2020 du 18 mars. En vertu de deux renouvellements, opérés par le décret n° 17-A/2020 du 2 avril et le décret n° 20-A/2020 du 17 avril, l'état d'urgence a été prolongé jusqu'au 2 mai à 23h59, ayant cessé par la suite.
Dès lors, l'état de calamité, décrété par le gouvernement par la résolution du Conseil des ministres n° 33-A/2020, du 30 avril, approuvée en vertu de l'article 19 de la loi de base sur la protection civile, approuvée par la loi n° 27/2006, du 3 juillet, est entré en vigueur, puis a été prorogé une première fois par la résolution du Conseil des ministres n° 38/2020 du 15 mai et une seconde fois par la Résolution du Conseil des ministres n° 40-A/2020 du 29 mai puis par la résolution du Conseil des ministres n° 43-B/2020, du 9 juin, et pour finir par la Résolution du Conseil des ministres n° 51-A/2020 du 25 juin. 

Plus concrètement, la résolution du Conseil des ministres n°. No. 51-A/2020 a déclaré, jusqu’au 14 juillet 2020 à 23h59, (i) la situation de calamité dans les communes d'Alfragide, Águas Livres, Falagueira-Venda Nova, Encosta do Sol, Venteira, Mina de Água, du conseil d'Amadora, dans la communauté de communes de Póvoa de Santo Adrião et Olival de Basto, la communauté de communes de Ramada et Caneças et Odivelas, du conseil d’Odivelas, dans la commune de Santa Clara, du conseil de Lisbonne, dans la communauté de communes de Camarate, Unhos et Apelação,  la communauté de communes de Sacavém et Prior Velho, du conseil de Loures, dans la communauté de communes d'Agualva et Mira-Sintra, Algueirão-Mem Martins, la communauté de communes de Cacém et São Marcos, la communauté de communes de Massamá et Monte Abraão, la communauté de communes de Queluz et Belas et Rio de Mouro, du conseil de Sintra, (ii) la situation d'urgence dans la zone métropolitaine de Lisbonne, à l'exception des municipalités et des communes couvertes par l'état de calamité, et (iii) la situation d'alerte sur tout le territoire national continental, à l'exception de la zone métropolitaine de Lisbonne.

Vous trouverez ci-dessous un bref résumé du régime juridique de l'état de calamité et de l'état d'urgence.

 

ÉTAT DE CALAMITÉ

 

De quoi s’agit-il et quand l’état de calamité peut-il être déclaré ?

 L'état de calamité ne peut être déclaré que lorsque, compte tenu de la survenance ou du risque d'un accident grave ou d'une catastrophe (tels que définis par la loi), et de son intensité prévisible, il est jugé nécessaire d'adopter des mesures exceptionnelles pour prévenir, réagir ou rétablir des conditions de vie normales dans les zones touchées par ses effets (article 9/3 de la loi de base sur la protection civile).

 La résolution du Conseil des ministres qui déclare la situation de calamité mentionne expressément (i) la nature de l'événement à l'origine de la situation déclarée, (ii) sa portée temporelle et territoriale, (iii) l'établissement de directives spécifiques relatives à l'activité opérationnelle des agents de protection civile et des entités et institutions impliquées dans les opérations de protection et de sauvetage, (iv) les procédures d'inventaire des dommages et des pertes causés, et (v) les critères d'octroi d'un soutien matériel et financier (article 21/1 de la loi de base sur la protection civile).

 

Quels impacts peut avoir l'état de calamité ?

 La déclaration d'une situation de calamité peut établir (i) la mobilisation civile de personnes, pour des périodes déterminées, (ii) l'établissement, pour des raisons de sécurité des personnes ou des opérations, de limites ou de conditions au mouvement ou au séjour de personnes, d'autres êtres vivants ou de véhicules, (iii) l'établissement de barrières sanitaires et de sécurité, (iv) la rationalisation de l'utilisation des services publics de transport, de communication et d'approvisionnement en eau et en énergie, ainsi que la consommation de biens de première nécessité (article 21/2 de la loi de base sur la protection civile).

La déclaration de la situation de calamité détermine l'activation des structures de coordination politique et institutionnelle territorialement compétentes et implique l'activation automatique des plans d'urgence de protection civile du niveau territorial respectif (article 21/3 et 4 de la loi de base sur la protection civile).

 En outre, entre autres effets ou conséquences, il convient de noter que la déclaration de la situation de calamité :

 (i) est une condition suffisante pour légitimer le libre accès des agents de la protection civile à la propriété privée, dans la zone couverte, ainsi que l'utilisation de ressources naturelles ou énergétiques privées, dans la mesure strictement nécessaire à la réalisation d'actions visant à rétablir des conditions de vie normales (article 23/1 de la loi fondamentale sur la protection civile) ;

 (ii) implique la reconnaissance de la nécessité de réquisitionner temporairement des biens ou des services, en particulier en ce qui concerne la vérification de l'urgence et de l'intérêt public et national sur lesquels la réquisition est fondée (article 24/1 de la loi fondamentale sur la protection civile) ;

 (iii) permet aux employés, agents et autres travailleurs de l'administration publique qui sont également agents de protection civile et de secours, d’être dispensés de leurs obligations lorsqu'ils sont appelés à faire face à un événement lié à la situation de calamité déclarée (article 25/1 de la loi de base sur la protection civile).

 En outre, l'article 17 de la loi sur le système de surveillance de la santé publique, approuvée par la loi 81/2009 du 21 août, permet au membre du gouvernement responsable du domaine sanitaire de prendre des mesures d'exception essentielles en cas d'urgence de santé publique, y compris la restriction, la suspension ou la fermeture des activités ou la séparation des personnes non malades, des moyens de transport ou des marchandises, qui ont été exposés, afin de prévenir la propagation éventuelle de l'infection ou de la contamination (n° 1).

 De même, le membre du gouvernement responsable du domaine sanitaire, sur proposition du directeur général de la santé, peut émettre des directives et des normes réglementaires concernant l'exercice de l'autorité, ayant un pouvoir exécutif immédiat, dans des situations d'urgence sanitaire publique, afin de permettre les normes de contingence pour les épidémies ou d'autres mesures considérées comme indispensables dont l'efficacité dépend de la rapidité de leur mise en œuvre (n° 2), avec des critères de proportionnalité qui respectent les droits, les libertés et les garanties fondamentales, conformément à la Constitution et à la loi (n° 3).

 

Quelles mesures concrètes ont été prises suite à la déclaration de l'état de calamité ?

Par la résolution du Conseil des ministres n° 51-A/2020 du 25 juin, le gouvernement a prorogé la situation de calamité sur tout le territoire national jusqu'au 14 juillet 2020 à 23h59, sans préjudice de sa prorogation ou de sa modification en fonction de l'évolution de la situation épidémiologique.

Sans préjudice de ce qui sera mentionné pour chaque question spécifique, le régime annexé à la résolution précitée établit, entre autres, l'obligation de confinement - dans un établissement de soins, à domicile ou dans un autre lieu défini par les autorités sanitaires - des patients atteints par le COVID-19 et de ceux infectés par le SARS-Cov2, ainsi que des citoyens pour lesquels l'autorité sanitaire ou d'autres professionnels de la santé ont déterminé une surveillance active (article 2/1 de la résolution du Conseil des ministres n° 51-A/2020).

Il est établi, dans des termes qui seront détaillés dans une autre section, l'obligation de l'employeur de fournir au travailleur des conditions de sécurité et de santé adéquates pour la prévention des risques de contagion découlant de la pandémie de la maladie COVID-19 et la possibilité d'adopter le régime de télétravail, normalement par accord entre l'employeur et le travailleur, sans préjudice de certaines situations dans lesquelles l'adoption du télétravail est obligatoire (pour plus d'informations à ce sujet, voir le chapitre « Questions relatives au travail ».

Plusieurs locaux et établissements restent fermés (article 3 et annexe I), cependant ils pourront reprendre leur activité si le gouvernement l’autorise, sous réserve d'un avis technique favorable de la Direction générale de la santé.

L'obligation pour les véhicules privés d'une capacité supérieure à 5 personnes de ne circuler qu’avec les deux tiers de leur capacité (sauf si tous les occupants font partie du même ménage) est ajoutée, les passagers devant généralement porter un masque ou une visière (article 8).

En règle générale, les célébrations et autres événements impliquant une foule de plus de 20, 10 ou 5 personnes (lorsque la situation déclarée sur place est respectivement d’alerte, de contingence ou de calamité) sont interdits, bien que ces célébrations ou événements puissent être autorisés par les membres du Gouvernement responsables des affaires intérieures et de la santé, dans des situations dûment justifiées (article 15, paragraphe 4), la Direction générale de la santé devant définir des lignes directrices spécifiques pour les cérémonies religieuses (y compris les célébrations communautaires), les événements à caractère familial (y compris les mariages et les baptêmes, tant pour les cérémonies civiles et religieuses que pour d'autres événements commémoratifs) et les événements d'entreprise organisés dans des espaces appropriés (à savoir, les salles de congrès, les établissements touristiques, les lieux adaptés à la tenue de foires commerciales et les espaces en plein air) (article 15/2).

Les services publics assurent le service en présentiel sur rendez-vous, en conservant la prestation de services par le biais de moyens numériques et des centres de contact pour les citoyens et les entreprises (article 19/1). Dans les services ouverts au public, plusieurs règles d'hygiène doivent être respectées et le service est prioritaire pour les professionnels de la santé, les forces et services de sécurité, de protection et de sauvetage, le personnel des forces armées et les services d'aide sociale (articles 10, 13 et 19/2).

Des mesures spécialement applicables à la zone métropolitaine de Lisbonne sont également établies, à savoir (article 5) :

  • tous les établissements de vente au détail et de services, ainsi que ceux situés dans des centres commerciaux, et les établissements de jeu, les casinos, les bingos ou autres, ferment à 20 heures (n°1), à l'exception des établissements de restauration qui servent exclusivement des repas pour la consommation sur place, des stations-service, exclusivement destinées à la vente au public de carburant et à l'approvisionnement des véhicules, des établissements sportifs, des pharmacies, des cabinets médicaux et des cliniques (notamment les cliniques dentaires et les centres d'urgence vétérinaire), ainsi que des activités funéraires et connexes (nº 2)
  • la vente de boissons alcoolisées dans les aires de service ou dans les stations-service situées dans la zone métropolitaine de Lisbonne est interdite (n° 4), ainsi que la consommation de boissons alcoolisées dans les espaces de plein air accessibles au public, à l'exception des espaces extérieurs des restaurants et des boissons dûment autorisés à cet effet (n° 5).

Dans les communes couvertes par la situation de calamité, il est établi (à l'article 6) que les citoyens doivent s'abstenir de circuler dans les lieux et sur les voies publics, ainsi que dans les lieux et sur les voies privés similaires aux voies publiques, et rester chez eux, sauf pour effectuer des déplacements autorisés (par exemple pour des raisons de santé, pour aider les personnes vulnérables, handicapées, ses enfants, ses parents, les personnes âgées ou dépendantes, pour participer à des actions sociales de bénévolat, pour livrer des biens essentiels aux personnes handicapées ou privées de liberté de circulation).

 

 

ÉTAT D'URGENCE

 

De quoi s’agit-il ?

La déclaration de l'état d'urgence consiste en un acte effectué par le Président de la République, après audition du gouvernement et autorisation de l'Assemblée de la République, qui détermine ou permet la suspension partielle des droits, libertés et garanties des citoyens, sur la base de la vérification (ou du risque de vérification) d'une calamité publique.
L'état d'urgence ne peut être déclaré que lorsqu'une calamité publique s'est produite ou menace de se produire.

Le régime de l'état d'urgence figure aux articles 19, 134 (point d), 138, 161 (point l) et 197 (1) (point f) de la Constitution de la République portugaise, ainsi que dans la loi n° 44/86 du 30 septembre.

 

Quelles répercussions la déclaration de l'état d'urgence peut-elle avoir ?

Concrètement, la déclaration de l'état d'urgence peut entraîner la suspension partielle de l'exercice  de certains droits, libertés et garanties, selon ce qui a été déterminé : par exemple, l'interdiction de voyager ou d'exercer certaines activités personnelles ou professionnelles.

Des dispositions peuvent être prises, si nécessaire, pour renforcer les pouvoirs des autorités administratives civiles et leur soutien par les forces armées.

La déclaration de l'état d'urgence donne aux autorités publiques le pouvoir de prendre les mesures nécessaires et appropriées, en les dispensant de certaines formalités, et des pouvoirs renforcés (par exemple, le pouvoir pour le ministère de la Santé de demander certaines ressources humaines ou matérielles à des entreprises privées).

Bien entendu, en règle générale, la déclaration de l'état d'urgence doit respecter le principe de proportionnalité et être limitée, notamment en ce qui concerne sa portée et sa durée et les ressources utilisées, à ce qui est strictement nécessaire compte tenu des circonstances particulières.

 

L'État peut-il prendre n’importe quelle mesure ?

L'état d'urgence ne peut pas affecter les droits de dignité constitutionnelle supérieure identifiés dans la loi et dans la Constitution. La déclaration doit notamment respecter le principe d'égalité et de non-discrimination, ainsi que certaines garanties élémentaires de procédure pénale (par exemple, contre les arrestations et détentions illégales) et d'accès aux tribunaux. Elle ne peut, d’autre part, imposer une censure préalable des médias, ni empêcher les réunions des organes statutaires des partis politiques, des syndicats et des associations professionnelles.

La déclaration de l'état d'urgence ne peut en aucun cas affecter les droits à la vie, à l'intégrité des personnes, à l'identité personnelle, à la capacité civile et à la citoyenneté, la non-rétroactivité des normes pénales, le droit de la défense des prévenus et la liberté de conscience et de religion.

Quant au contenu, la déclaration doit contenir une spécification des droits, libertés et garanties dont l'exercice est suspendu.

 

Plus précisément, quelles mesures ont été adoptées dans le cadre de l'état d'urgence ?

Dans ce cas précis, l'état d'urgence a entraîné la suspension partielle de l'exercice des droits suivants (cf. article 4 du décret du Président de la République n° 14-A/2020, qui a procédé à la deuxième reconduction de l'état d'urgence) :

 a) Droit de circuler et de séjourner en tout lieu du territoire national (les autorités publiques peuvent imposer les restrictions nécessaires pour réduire le risque de contagion et mettre en œuvre des mesures de prévention et de lutte contre l'épidémie, y compris le confinement compulsif
ou l’interdiction de circuler et de séjourner sur la voie publique) ;
b) Propriété et initiative économique privée (la fourniture de tout service et l'utilisation de biens meubles et immeubles, d’unités de soins de santé, d’établissements commerciaux et industriels, d’entreprises et d’autres unités de production peuvent être demandées par les autorités publiques, l’ouverture, l’exploitation et la gestion de certaines entreprises, services, établissements et moyens de production ainsi que leur fermeture peuvent être exigées, et d'autres limitations ou modifications à leur activité peuvent être imposées, y compris des limitations concernant les licenciements, des modifications concernant la quantité, la nature ou le prix des biens produits et commercialisés, ou concernant leurs procédures et circuits de distribution et de commercialisation, ainsi que des changements concernant les règles de fonctionnement des entreprises, des établissements et des unités de production.
Des mesures peuvent également être adoptées pour contrôler les prix et lutter contre la spéculation ou la thésaurisation de certains produits ou matériaux, les termes et conditions des contrats d'exécution durable peuvent être modifiés, l'obligation de verser certains acomptes peut être exemptée, le droit de rétablir l'équilibre financier des concessions peut être limité, et la perception des loyers, intérêts, dividendes et autres revenus de la propriété ou du capital peut être réduite ou reportée sans pénalités) ;
c) Droits des salariés (il peut être déterminé par les autorités publiques que tout employé d'entités publiques ou privées doit se présenter au service et, si nécessaire, exercer ses fonctions dans un lieu différent, dans une entité différente et dans des conditions et horaires de travail différents, en suspendant également l'exercice du droit de grève dans la mesure où il peut compromettre le fonctionnement des infrastructures critiques ou des unités de soins de santé, ainsi que des secteurs économiques vitaux pour la production, la fourniture et l'approvisionnement de biens et services essentiels à la population) ;
d) Circulation internationale (les contrôles aux frontières des personnes et des marchandises, y compris les contrôles sanitaires dans les ports et les aéroports, peuvent être établis par les autorités publiques) ;
e) Droit de réunion et de manifestation (des restrictions peuvent être imposées par les autorités publiques pour réduire le risque de contagion et pour mettre en œuvre des mesures de prévention et de lutte contre l'épidémie, notamment en limitant ou en interdisant la tenue de réunions ou de manifestations) ;
f) Liberté de culte, dans sa dimension collective (les autorités publiques peuvent imposer les restrictions nécessaires pour réduire le risque de contagion et pour mettre en œuvre des mesures de prévention et de lutte contre l'épidémie, y compris la limitation ou l'interdiction des célébrations religieuses et autres manifestations de culte impliquant une foule de personnes) ;
g) Liberté d'apprendre et d'enseigner (les cours en face à face peuvent être interdits ou limités,
l'enseignement à distance par des moyens télématiques, le report ou la prolongation des périodes d'enseignement, l'adaptation des méthodes d'évaluation et la suspension ou la reprogrammation des sessions d'examen ou l'ouverture de l'année scolaire, ainsi que toute adaptation du modèle d'accès à l'enseignement supérieur peuvent être imposés) ;
h) Droit à la protection des données à caractère personnel (les autorités publiques compétentes peuvent déterminer que les opérateurs de télécommunications envoient des messages (SMS) aux clients, avec des alertes de la Direction générale de la santé ou d'autres liées à la lutte contre la pandémie) ;
i) Droit de résistance (tout acte de résistance aux ordres émis par les autorités publiques en exécution de l'état d'urgence est empêché) (Article 5 du décret du Président de la République n° 20-A/2020).
Toutefois, les droits à la vie, à l'intégrité des personnes, à la capacité civile et à la citoyenneté, à la non-rétroactivité des normes pénales, à la défense des accusés et à la liberté de conscience et de religion, ainsi qu’à la liberté d'expression et d'information, le principe de l'État unitaire et la continuité territoriale de l'État ont été expressément sauvegardés (article 6 du décret du Président de la République n° 20-A/2020).

 

Des mesures peuvent-elles être imposées uniquement sur certaines parties du territoire ?

L'état d'urgence peut être déclaré pour l’ensemble ou une partie du territoire national, et ne doit être déclaré que pour la zone ou le territoire où les mesures sont jugées nécessaires pour assurer ou rétablir la normalité. Par exemple, des mesures peuvent être adoptées pour restreindre la circulation ou imposer une quarantaine forcée dans certaines régions.

Concrètement, l'état d'urgence qui était en vigueur entre le 19 mars et le 2 mai 2020 couvrait l'ensemble du territoire national.

 

Combien de temps l'état d'urgence peut-il durer ?

La durée de l'état d'urgence est limitée à ce qui est nécessaire pour sauvegarder les droits et les intérêts qu'il vise à protéger et pour rétablir la normalité.

Sa durée maximale est de 15 jours, sans préjudice de son renouvellement éventuel pour une ou plusieurs périodes identiques si la cause qui le détermine devait subsister.

 

Quelles sont les conséquences d'une violation des mesures décrétées par les autorités pendant l'état d'urgence ?

La violation des dispositions de la loi 44/86, ainsi que la déclaration de l'état d'urgence (ou son exécution), amène ses auteurs respectifs à commettre le crime de désobéissance.

 

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Les informations fournies et les opinions exprimées sont de nature générale et ne remplacent pas le recours à des conseils juridiques appropriés pour la résolution de cas spécifiques.